Een ambtenaar blijkt vervolgd te worden voor een misdrijf. Tijdens het strafrechtelijk onderzoek wordt hij op vrije voeten gesteld en komt hij gewoon naar het werk. Als de werkgever de ambtenaar liever niet aan het werk ziet gaan, kan hij de ambtenaar schorsen. Wanneer is schorsing op grond van strafrechtelijke vervolging precies gerechtvaardigd? Recentelijk is deze vraag bij de Centrale Raad van Beroep aan de orde geweest.
De casus: onderzoek naar corruptie
Het Openbaar Ministerie verdenkt een ambtenaar van corruptie en stelt een strafrechtelijk onderzoek in. De Officier van Justitie stuurt belangrijke delen van de processen-verbaal naar de werkgever van de verdachte en meldt daarbij dat de ambtenaar wordt verdacht van corruptie. De werkgever schorst de ambtenaar op grond van de strafrechtelijke vervolging voor de duur van de vervolging. De Centrale Raad van Beroep is van oordeel dat het besluit op het punt van de belangenafweging voldoende is gemotiveerd. De werkgever beschikte bij het nemen van het schorsingsbesluit immers over de processen-verbaal van het strafrechtelijk onderzoek en wist dat het om ambtelijke corruptie ging. De werkgever kon dan ook oordelen dat het belang van de dienst zwaarder moest wegen dan het persoonlijke belang van de ambtenaar (CRvB 22 januari 2009, LJN: BH1783).
Schorsing als ordemaatregel
De verschillende rechtspositieregelingen geven een limitatieve opsomming van de gronden waarop schorsing mogelijk is. Volgens nagenoeg alle rechtspositionele regelingen kan een ambtenaar worden geschorst indien:
- een strafrechtelijke vervolging ter zake van een misdrijf tegen hem is ingesteld;
- het voornemen tot onvoorwaardelijk strafontslag aan hem te kennen is gegeven dan wel is opgelegd;
- het in het belang van de dienst is.
Bij een schorsing wegens het instellen van een strafrechtelijke vervolging wegens een misdrijf en bij het voornemen tot het verlenen van onvoorwaardelijk strafontslag kan besloten worden tot de inhouding van de bezoldiging. Dit in tegenstelling tot een schorsing in het belang van de dienst. In de CAR/UWO en het ARAR is bepaald dat gedurende de eerste zes weken maximaal een derde van de bezoldiging mag worden ingehouden. Na deze termijn mag het in te houden bedrag oplopen tot de volledige bezoldiging.
Strafrechtelijke vervolging
De ambtenaar kan geschorst worden wanneer een strafrechtelijke vervolging wegens een misdrijf tegen hem is ingesteld. Met het begrip strafrechtelijke vervolging, genoemd in de rechtspositieregelingen, wordt hetzelfde bedoeld als met het begrip ‘vervolging’ in het Wetboek van Strafvordering (Sv).
Een strafrechtelijke vervolging begint door het instellen van een gerechtelijk vooronderzoek of het uitbrengen van een dagvaarding. Onderzoek door de politie naar de feiten (door een ambtenaar te horen en misschien even vast te houden), is nog geen gerechtelijk vooronderzoek. Er is pas sprake van strafrechtelijke vervolging wanneer de officier van justitie een onderzoek of een beslissing van de rechter uitlokt. De officier van justitie kan dit doen door van de rechter-commissaris te vorderen dat hij een gerechtelijk vooronderzoek instelt respectievelijk door tot dagvaarding over te gaan. Het opsporingsonderzoek door de politie behoort derhalve niet tot strafrechtelijke vervolging en kan dus geen aanleiding zijn voor een schorsing wegens strafrechtelijke vervolging. De ambtenaar kan ten tijde van de strafrechtelijke vervolging op vrije voeten zijn.
De vervolging eindigt door het voldoen aan een transactievoorstel, een uitspraak van de rechter of door het uitbrengen van een kennisgeving van niet verdere vervolging door de Officier van Justitie (artikel 243 Sv). De enkele intrekking van de dagvaarding betekent niet automatisch het einde van de vervolging.
Belangenafweging
De beslissing om een ambtenaar te schorsen vanwege een strafrechtelijke vervolging, is een discretionaire bevoegdheid van de werkgever. Het enkele feit dat een strafrechtelijke vervolging wegens een misdrijf is ingesteld, betekent niet automatisch dat de ambtenaar geschorst mag worden. De werkgever moet nagaan of de vervolging de uitoefening van de functie zodanig belemmert en zodanig schade aan de werkgever aanricht dat het belang van de werkgever zwaarder weegt dan het belang van de ambtenaar bij ongestoord in functie blijven. De aanleiding voor de strafrechtelijke vervolging is daarbij van belang. Voor welk misdrijf wordt de ambtenaar vervolgd en welke invloed kan dit hebben op de uitoefening van de functie? De omstandigheid dat de ambtenaar de verdenkingen ontkent, vormt geen reden om van schorsing af te zien. Het gaat erom dat de verdenkingen ernstig en concreet genoeg zijn om een schorsing te rechtvaardigen. De uiteindelijke vaststelling van de strafrechtelijke feiten vindt in de strafprocedure plaats. Als, zoals in de casus, sprake is van corruptie, kan naast het strafrechtelijke traject ook een disciplinair onderzoek volgen naar dezelfde feiten.
Jurisprudentie
De jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep maakt duidelijk dat bij de belangenafweging de functie van de ambtenaar en het misdrijf waarvoor hij wordt vervolgd een grote rol spelen bij de vraag of het belang van de werkgever mag prevaleren boven het belang van de ambtenaar. Zodra een duidelijk verband tussen de gedraging en het ambtenaarschap en de functie aanwezig is, zal het belang van de werkgever prevaleren. In de hiervoor genoemde uitspraak werd de ambtenaar vervolgd voor ambtelijke corruptie. Ook in een andere ambtelijke corruptiekwestie oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat gezien de aard en de ernst van de verdenking doorslaggevende betekenis kon worden toegekend aan het belang van de werkgever om de ambtenaar te verhinderen zijn functie uit te oefenen (CRvB 30 november 2006, TAR 2007/30). Ook de schorsing van een militair wegens een strafrechtelijke vervolging voor een overtreding van de Opiumwet kon in stand blijven (Rb Den Haag, 15 september 2006, TAR 2006/178). In deze zaak oordeelde de rechtbank dat de misdrijven waarvan de militair wordt verdacht, nauw verweven zijn met zijn functie.
Conclusie en tips
Ook als een schorsing op grond van een strafrechtelijke vervolging wegens een misdrijf wordt opgelegd, moet een belangenafweging worden gemaakt. Het is belangrijk bij deze belangenafweging vooral de volgende aspecten mee te wegen:
- welke functie oefent de ambtenaar uit, en;
- voor welk misdrijf wordt de ambtenaar vervolgd.
Naarmate de reden voor strafrechtelijke vervolging verder van de functievervulling is verwijderd, is het voor de werkgever moeilijker om het belang van de werkgever zwaarder te laten wegen dan het belang van de ambtenaar. Denk bijvoorbeeld aan het misdrijf van dronken rijden. Als iemand een administratieve functie heeft, dan is er meestal geen reden tot schorsing, maar als het om een chauffeur gaat waarschijnlijk wel. Als het misdrijf dicht ligt bij de functievervulling, zoals bij ambtelijke corruptie, kan al snel de conclusie worden getrokken dat een schorsing op grond van een strafrechtelijke vervolging wegens een misdrijf gerechtvaardigd is.
Zorg ervoor dat het schorsingsbesluit aan de minimale vereisten voldoet. Dat wil zeggen dat het besluit de duur en de ingangsdatum van de schorsing vermeldt. Het is voldoende als aangegeven wordt dat de schorsing van kracht is, zolang de strafrechtelijke vervolging loopt.
Let er op dat een schorsing de ambtenaar uitsluitend verhindert zijn functie uit te oefenen. Hij kan de bevoegdheden die tot zijn functie behoren (bijvoorbeeld het opmaken van een beoordeling of het ondertekenen van een contract namens de werkgever) niet uitoefenen. Hij mag zich wel op zijn werkplek vertonen. Als dit ook ongewenst is, moet de schorsing gecombineerd worden met een besluit tot ontzegging van de toegang.