Wet openbaarheid van bestuur: nieuwe lijn jurisprudentie over intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen

Ambtenarenrecht
Bestuursrecht

In deze publicatie bespreken wij twee recente uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In de uitspraak van 20 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3497) zet de Afdeling een nieuwe lijn uiteen over de vraag in welke gevallen documenten van externe derden kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. In de uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:314) preciseert de Afdeling de jurisprudentie over de openbaarmaking van documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen, maar óók feitelijke gegevens bevatten.

Uitspraak van 20 december 2017: documenten ten behoeve van intern beraad

In deze uitspraak verzoekt Praxis het college van burgemeester en wethouders (het college) om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op het vooroverleg dat tussen het college en Hornbach is gevoerd over de aanvraag om de omgevingsvergunning en de verlening daarvan. Het college weigert de openbaarmaking van de documenten gedeeltelijk op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit artikel bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

In de uitspraak verwijst de Afdeling eerst naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob waaruit volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden, zoals Hornbach, die niet tot de kring van de overheid behoren (hierna: externe derden), kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.

De Afdeling overweegt vervolgens dat zij thans - anders dan voorheen - van oordeel is dat aan een beraad het interne karakter ontvalt, indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.

In deze casus oordeelt de Afdeling over documenten die argumenten en informatie betreffen die het college met Hornbach heeft gedeeld, dan wel die Hornbach bij de gemeente heeft voorgelegd en overweegt dat Hornbach een eigen belang heeft bij de uitkomst van het beraad over het herstelbesluit ten aanzien van het bestemmingsplan en de door Hornbach voorgenomen aanvraag om een omgevingsvergunning. Hornbach is in dit geval niet een externe derde die uitsluitend adviseert in het belang van het bestuursorgaan en die geen ander belang heeft dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven. Gelet hierop is geen sprake van intern beraad en heeft het college de betreffende documenten niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren.

Uitspraak van 31 januari 2018: persoonlijke beleidsopvattingen

Deze uitspraak gaat over een Wob-verzoek van RTV Noord-Holland waarin het college van gedeputeerde staten (het college) wordt verzocht documenten openbaar te maken over het project Hoogwaardig openbaar vervoer in ’t Gooi. Het college stelt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van een aantal van de gevraagde documenten. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad wordt niet verstrekt, aldus het college.

Verwijzend naar de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, overweegt de Afdeling dat dit artikel de basis biedt om openbaarmaking van documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.

De Afdeling overweegt vervolgens dat zij aanleiding ziet haar rechtspraak hierover te preciseren. Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

In dit geval oordeelt de Afdeling dat het college terecht (gedeeltelijk) heeft geweigerd de gevraagde documenten openbaar te maken.  

Tips voor de praktijk

  • Ga bij de beoordeling van documenten in het kader van intern beraad eerst na of documenten zijn opgesteld met de bedoeling voor eigen gebruik of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Controleer in het geval documenten afkomstig zijn van of gericht aan een externe derde of deze uitsluitend adviseert in het belang van het bestuursorgaan en geen ander belang heeft dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Wordt de inbreng wel (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad, dan is geen sprake van intern beraad.
  • Beoordeel nauwgezet ten aanzien van ieder zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en eventuele verwevenheid met feitelijke gegevens. Bij verwevenheid van persoonlijke beleidsopvattingen met feitelijke gegevens is het niet nodig binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

Ontvang onze publicaties

Ontvang ons cursusaanbod

Volg ons op social media

Gerelateerde publicaties

Latere publicaties